嘉峪关市城市绿化管理办法起草说明
《嘉峪关市城市绿化管理办法》起草说明
按照《嘉峪关市人民政府关于印发嘉峪关市人民政府年度立法计划的通知》（嘉政办发〔〕52号）要求，我局负责起草了《嘉峪关市城市绿化管理办法》（以下简称《办法》），现将《办法》起草有关情况说明如下：
制定《办法》的必要性（一）制定《办法》是落实“五位一体”总体布局的实际行动。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，提出了一系列新思想、新论断、新要求，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。习近平甘肃视察时强调，要加强生态环境保护，正确处理开发和保护的关系，加快发展生态产业，构筑国家西部生态安全屏障。在新时代，以立法的形式，进一步保护好、管理好城市绿化，既是坚决有力贯彻落实习近平总书记重要批示精神和增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”的实际行动，也是加强生态环境保护的具体举措，更是改善人居环境提高人民群众绿色发展获得感的迫切要求。
（二）制定《办法》是依法治理保护生态的现实需要。嘉峪关市作为一个戈壁荒漠城市，生态环境相对脆弱。近年来,嘉峪关市城市绿化事业不断发展,生态环境持续改善,城区绿地面积已达公顷，人均公园绿地面积36.56平方米，绿地率、绿化覆盖率分别达到39.2%和40.3%，绿化成果显著，已被命名为“国家园林城市”。
绿化建设到产生生态效益是一个漫长过程，具有长期性、艰巨性和特殊性。如何发展好、保护好绿化成果，是此次制定《办法》的出发点。当前我市园林绿化保护管理中仍存在一些突出问题：一是绿化管理责任落实不到位，尚未形成完善的绿化保护责任体系，存在相关部门及保护机构承担的职责不明、责任不清、法制不完善等问题；二是工程建设、生产生活与绿化保护的矛盾依然突出，毁绿占绿现象时有发生，缺乏补偿标准和制约机制；三是绿化保护人人有责的浓厚氛围尚未形成，对于破坏绿化行为无有力的处罚依据，没有形成法律震慑力。现在执行的《嘉峪关市城市绿化管理办法（试行）》，是嘉峪关市人民政府办公室于年9月印发实施的，有效期两年。由于《嘉峪关市城市绿化管理办法（试行）》为政府规范性文件，碍于立法权限，无法制定对禁止行为的处罚标准。因此，制定出台一部适合我市实际的城市绿化建设管理方面的政府规章，提升绿化管理法制化水平，迫在眉睫，《办法》的制定和出台将对我市的城市绿化事业的发展具有重要的现实意义。
《办法》起草过程根据《嘉峪关市人民政府年度立法计划》，结合我市绿化管护方面存在的问题和实际工作需要，我局组织起草了《办法》。按照《嘉峪关市拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》（年1月19日发布）的要求，《办法》初稿形成后，经法律顾问初审、书面征求全市70家单位意见（包括33家绿委成员单位的意见），组织相关专业专家讨论修改后，我局和市司法局通过网站、报纸等媒体两次向全社会征询了意见。在征询意见过程中，我们还征询了城市建设权威单位——中国城市发展研究院有限公司西北研究院意见。组织归纳反馈意见共18条、采纳3条、未采纳15条（未采纳主要原因是没有法律依据）。11月22日，市司法局组织召开了由省级立法专家参加的《办法》立法论证会，根据论证会提出的具体修改意见我局再次进行修改。《办法》起草以来，先后17次进行了修改完善。12月20日，市司法局通过了《办法》的合法性审查，最终形成现稿。
《办法》制定的主要依据《办法》主要依据国务院《城市绿化条例》（年3月1日第二次修正）。
《办法》主要参考《城市绿线管理办法》（中华人民共和国建设部令第号）、《城市绿化规划建设指标的规定》（城建〔〕号）、《城市古树名木保护管理办法》（建城〔〕号）。
《办法》主要借鉴上海市、山东省、陕西省、福建省以及乌鲁木齐市、厦门、阜阳、玉溪、临沂、东营等城市园林绿化保护法规。
《办法》主要内容《办法》全文共三十六条。第一部分（第一条至第九条），明确了制定《办法》的目的、适用范围、部门职责等内容。第二部分（第十条至第十九条），明确了城市绿化规划、建设责任主体，管理的责任主体及养护要求等。第三部分（第二十条至第二十八条），规定了城市绿化方面的禁止行为和许可行为。第四部分（第二十九条至第三十六条），明确了损坏城市绿地、擅自砍伐树木、损坏绿化设施设施等行为的处罚标准和法律责任。
需要说明的问题一是《办法》内容基本以国务院《城市绿化条例》为准，除对《城市绿化条例》中未明确处罚标准的行为规定了具体处罚标准外，其他内容扩展幅度不大。制定《办法》初期，我局结合日常工作实际需要，计划将绿化工程规划建设的细化措施、占用城市绿地补偿标准、养护单位具体要求和移植、修剪城市树木须经允许等事项列入《办法》。但由于缺少省级层面的上位法支撑，受限于立法权限，这些事项最终未列入《办法》。
二是《办法》通过后以政府规章形式出台，效力高于现行的《嘉峪关市城市绿化管理办法（试行）》（规范性文件）。虽没有彻底解决城市绿化管理工作中存在的全部问题，但对损坏城市树木花草、绿化设施，擅自砍伐城市树木、占用城市绿地等行为，明确了处罚标准，将有力地为依法治绿提供重要保障。《办法》中规定的禁止性行为罚款限额，均严格按照《甘肃省规章设定罚款限额规定》（年3月30日省十三届人大常委会第二次会议通过）来制定，未超过市级人民政府行政处罚3万元的限额规定。《办法》中处罚金额有元以上元以下处罚等。由于罚款区间较大，根据现场确定处罚额度有一定难度，经请示市司法局确认，执法部门在行使处罚过程中可依据工作实际制定自由裁量权标准，开展执法工作。
三是《办法》提交此次市政府常务会审议通过后，按照《嘉峪关市拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》由市政府印发，需自公布之日起至少30日后实施。我局建议年3月1日正式实施，年9月印发实施的《嘉峪关市城市绿化管理办法（试行）》同时废止。
根据《嘉峪关市拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》，新的《办法》施行后每满五年，实施单位将按要求对其实施情况进行立法后评估。《办法》评估中未出现以下七种情形：1.与法律、行政法规或者其他上位法相抵触；2.所依据的法律、法规已经修改或废止；3.已经被新发布的法律、法规和规章取代；4.调整对象已经消失或者发生变化；5.实施机关发生变化；6.按照规定进行评估后，认为需要修改或者废止的；7.其他应当修改或者废止；该《办法》将长期有效。
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